当前位置: 首页 > 法学园地 > 业务研讨
浅谈当前我院诉前调解制度的定位与健全
  发布时间:2013-03-17 11:21:35 打印 字号: | |
  和谐社会并非指没有任何矛盾的社会,而是能将矛盾及时有效化解的有秩序的社会。当大量纠纷以诉讼方式涌入法院时,有限的司法资源和传统的诉讼机制就会显得应对不暇。突破陈规,促进诉讼外纠纷的解决机制与诉讼程序的有效衔接,以实现纠纷解决的公正、效率、和谐,便成为司法实践面临的重要课题。由此,法院诉前调解制度应运而生。顾名思义,诉前调解是指对于当事人提起诉讼的纠纷在立案前通过调解解决纷争、化解矛盾的活动。

  2009年7月最高人民法院出台了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》(下称《若干意见》)前,诉前调解的适用完全建立在当事人自愿的基础上,缺乏法律层面的保障,《若干意见》中肯定了法院可以依职权针对一些案件实行诉前调解,这可以说是强制性诉前调解(即诉讼的前置程序)的司法支持,由此扩大诉前调解程序的适用范围。其宗旨就是“司法为民、便民诉讼”。

我院从2010年4月起,积极响应上级法院要求挂牌成立了诉讼服务中心。率先将诉前调解作为中心工作的重点开始了探索和实践。根据当事人自愿原则,对部分事实清楚、双方民事权利义务明确、标的额较小的民商事纠纷在立案审查阶段,设立专门立案调解合议庭进行调解,达成调解协议的,制作调解书并减半收取诉讼费,调解不成的,启动诉讼程序。二年来,收到了良好的社会效果。但面对日益增加的民事纠纷,这些显然还达不到分流审判庭业务的目的。2012年我院诉讼服务中心又调动了一批专门针对诉前调解的法官对来院立案的当事人进行诉前调解服务。主要内容为当事人不用花一分钱,法院也不设立专门的案号,由专人进行一站式诉前服务。

  据统计,仅2012年一年的时间,我院通过诉前调解收案1200余件,分流了10%的民商事案件,当事人对于不收取诉讼费没有经济压力满意度为100%,纠纷调解成功率达到50%。无论是满足当事人需求,还是减轻法院审判压力,抑或促进社会和谐,效果都是毋庸质疑的。调解从以前单纯的民事诉讼中调解延伸为诉前调解,这在司法界可以说是具有划时代意义的改革。当然,好的制度也必然有其不完善的地方,时间长了其往往会因为多方面的原因而流于形式甚至成为某些人捞取政治资本的工具。笔者作为一名诉讼调解法官,在工作中也确实发现了一些亟需完善和健全的问题。

  一、诉前调解性质的定位。

  诉前调解是在案件立案前进行的。诉讼程序尚未开始,在当事人双方自愿的情况下由诉前调解法官和人民调解员对其进行前期的调解工作。法官在这里只是起到一个引导的作用,显然与诉讼中的调解不同。后者是案件立案以后在法官主持下进行的,从开始到结束,法官处于主导地位,参与了调解的整个过程,从而使诉讼调解成为法院审判活动中不可缺少的一环。将诉前调解归入“非诉调解”这一范畴不存在分歧,但其性质上是属于社会调解还是司法调解,学术界还是颇有争议的。笔者认为,社会调解是在人民调解等民间组织、企事业单位、社会团体等组织和人员的主持下进行,没有法院的参与,不具有司法职权性。而诉前调解虽非我国民诉法所确立的一项法律制度,而是法院在司法实践中根据当事人和纠纷解决的实际需要,在诉讼调解“适度社会化”理念下的司法创新,但在当前司法实践中,实际上已成为诉讼调解的必要补充,与诉讼调解共同构成了当前的司法调解。这种司法调解“双轨制”模式,是亟待立法确认和规范的。

  二、诉前调解范围的定位。

  尽管选择何种纠纷解决方式应基于当事人的意思自治,但在立案阶段合理分流,并在此基础上对当事人进行法律释明和引导,是诉前调解能否最大限度发挥作用的关键。从我院实践情况看,进入诉前调解程序的具体纠纷类型,从最初局限于婚姻家庭、相邻关系、民间借贷等几种民事纠纷,至今已扩大至财产损害赔偿、劳动争议、金融借款合同等多种民商事纠纷。

基于对我院调解成功率的研究分析,笔者认为,四大类纠纷可实行非诉调解前置程序,纳入强制性诉前调解的范围。一是事实清楚、争议不大的简易纠纷,此类纠纷本身存在良好的调解基础。二是伦理性或人身关系较强的纠纷,诉前调解程序的平和、非对抗性均有利于当事人之间社会关系的及时恢复。三是技术性较强的纠纷,此类纠纷的是非曲直往往要通过技术认定,诉讼耗时长、成本高,由于法官非技术专家,借助专家力量诉前技术认定并调解,有“事半功倍”之效。四是政策性较强的纠纷,这类纠纷不宜通过对抗性诉讼解决或者通过诉讼能以达到较好的社会效果。除强制性诉前调解纠纷外,其他都属任意性诉前调解纠纷,即当事人双方根据自己意愿决定是否申请法院进行诉前调解。

  三、诉前调解程序的定位。

  我院诉前调解的基本程序是:当事人起诉——法院立案庭审查可否纳入诉前调解程序——征询当事人调解意愿——诉前调解法官主持当事人调解并达成协议写进询问笔录——原告撤诉(调成)——需要制作调解书的进行立案调解阶段。这是诉前调解案件的基本流程,出现当事人不愿调解或者调解不成的情形,案件自动转入诉讼程序。

  诉讼调解是在法院受理案件之后到判决作出前的诉讼中进行,依附于诉讼程序,并不是一个独立的程序。相比较而言,诉前调解作为独立于诉讼程序的一种纠纷解决机制,是一个独立设置的程序。它应有一套独特的原则、原理和程序运行机制,体现纠纷解决的自主、灵活和简便性和社会解纷机制向司法转换过程中的程序价值独立性。

  从我院实践来看,在独立的程序设置下,诉前调解程序因法院依职权(强制性诉前调解)或当事人申请(任意性诉前调解)而开始,当事人的程序选择权得到了充分的尊重;调解通常在法院,但不必在正规的法庭里,可以诉前调解室或在其他场所进行,如“上门调解”等;调解过程中没有审判庭的严肃对抗气氛,当事人在轻松的环境中对话协商;调解不必要严格遵循举证、质证的诉讼证据规则,使当事人易于接受和操作;调解未必一定要查清事实、分清是非,有较大的协商空间;调解不公开进行,调解法官对调解过程中从当事人处获得的信息必须予以保密,因调解失败而转入诉讼程序的案件,诉前调解信息不带入诉讼程序,以避免对审理该案法官产生影响。免除了当事人对法官公正性的猜疑和不信任,使法官的中立地位得以保障。调解协议经当事人合意而成立,法院通过对调解协议的司法审查规范当事人的处分权限。调解有期限的限制,一旦调解不成,当事人无需另行申请,案件正常转入诉讼程序,防止“以拖促调、以拖代调”。

  四、诉前调解协议的定位。

  诉讼调解书送达双方当事人后具有与生效判决书一样的效力,因此,诉讼调解被视为法院结案的一种方式。有观点提出,应直接赋予诉前调解协议同样的法律效力。笔者认为,诉前调解协议不应具有当然的执行力。诉前调解实施主体是专门的诉前调解法官和人民调解员,由灵活简易的程序替代了严格的诉讼程序。一方面,调解法官的个人法律知识有限,由于人员的问题,无法做到合议庭的严谨和法律的周延性,其与人民调解员所遵循的更多是倾向于情理与公序良俗,调解协议的达成难免产生法与理、国家法与民间法的冲突,违反“实体正义”;另一方面,调解过程没有严格的程序保障,易使当事人在未经角色分工、证据交换等程序所导致的信息不充分或不对称的条件下作出判断,弱化当事人合法权益的全面保护。为避免实体与程序违法的风险,法院必须设立严格但对简便的司法审查程序和规则,诉前调解协议需经该审查确认程序后才具有强制执行力。

  对于诉前调解成功后是否需要由法院立案出具具有法律效力的调解书的问题,笔者持肯定意见。司法确认是非诉调解与诉讼程序相衔接的最关键环节,诉前调解本身具有司法性质,有别于社会调解,当事人在诉前调解协议中达成协议的,应由法院直接进行司法审查,以调解书的形式确认调解协议的效力,从而达到一次性解决纠纷的效能,避免给当事人造成讼累。当然也有例外,两种情形下可以不出具调解书:一是调解成功并当即履行完毕的;二是调解成功后,当事人申请撤诉,经法院释明法律风险后,当事人仍不要求以调解书确认调解协议内容的。

  诉前调解是人民法院在应对案多压力大、主动为民司法的实践中所进行的制度创新,取得了极好的社会和法律效果。因时间短、规范少,各地做法不尽一致,不少问题有待进一步在理论上深入研究和实践中继续探索,从而推动诉前调解制度在立法上得以确立和完善。针对目前我院诉前调解工作进展的情形来看,笔者认为应在继续加大硬件设施投入的基础上不断增强软件的建设,其应以下列几项为主导。

  一是院领导的高度重视。

  传统的法院建设必然是轻立案而重审判,这也是大部分基层法院立案庭人力严重不足,甚至有立案庭是“养老庭”的戏言。很多年轻法官都不愿意到立案庭去工作,认为在立案庭没有前途,做不出成绩来,没有结案率等数字的支撑难以得到上位的机会。人力的不足也直接导致立案庭有很多机制形同虚设,时间一长自然是越来越糟。如果院领导高度重视,抽调骨干力量充实立案庭,如上海浦东法院在立案庭设立诉前调解机构,由1名法院和3名书记员组成,负责对诉前调解的组织、协调和管理,对案件的筛选,对当事人调解意见的引导,对调解员及辅助人员的调配和管理、安排调解、组织培训,对纠纷的后续处理等。这样诉前调解制度才算是真正的启动。

  二是需要成立高素质的诉前调解团队。

  软件建设的核心工程就是“人”的建设。要进一步完善诉前调解制度,一个高素质的团队是必不可少的。虽然我院目前人手不足,还无法做到像沈阳中院那样有三套班子人马互相配合,但可以从民事审判调解中吸取一些成功的经验。如引进人民调解员制度,而且在诉前调解制度中人民调解员具有相当的优势。其不同于法官,可以从亲情、伦理、道德等多方面对当事人双方进行调解。手段的多样化配合法官的法律专业化一方面可以消除当事人的抵触情绪,另一方面也必将提高调解的成功率。再如我院一期两年法官论坛中提出的“合议庭专业化”也是可以借鉴的。我院每年都会招录一批年轻的法官,这些新人的法律理论基础非常好,而实践经验却严重不足,在诉前调解中可以让老人带新人,新人成长后再调入审判庭,这样就会锻炼一批新人成为业务骨干,使我院的法官资源形成一条良性的循环链。不但可以带动立案庭,也可以使全院成为一潭活水。

  三是定期的培训和交流。

  虽然沈阳中院每年都会对基层法院的法官进行定期培训,但针对诉前调解方面的培训几乎为零,这方面的经验交流理更是少之又少。诉前调解法官只能摸着石头过河,院里应定期对诉前调解法官和人民调解员进行专业培训,并增加大家交流的平台和形式。

  四是着眼于实际情况,建立一定的应对机制。

  当前诉前调解中最难的情况是如何让原、被告双方一起到调解室进行对话。实际情况是法官大部分的时间都浪费在寻找被告和确定调解时间。这也是基层法院诉前调解工作更多流于形式的主要原因。笔者认为基层法院可以在明确具体案由的情况下,要充分利用电话、邮件等通讯工具及时联系被告,在释明法律的基础上确立调解时间等事宜,在机制不断完善的情况下,要逐步跟进并细化和量化,增加工作的可操作性。诉前调解不是简单的询问工作,制度的完善也相应的会给双方当事人提示法律的严肃性,而只有这种法律的威严也才能更好的促使有悖于法律义务的一方不嫩人在调解阶段就履行自己的义务。

  五、加大宣传和监督。

  法院诉前调解工作可说是近年来立案庭工作的重点和热点,但在实践工作中笔者发现老百姓对其还不是十分了解甚至有些排斥。这与我们法院的宣传工和不到位是有一定关系的,而在此期间我们也需要内部和外部的正确监督。只有做到宣传到位、监督有力,这项制度才能实实在在地发挥其应有的作用,为老百姓实实在在做事。

  综上,诉前调解制度作为解决诉讼与非诉讼纠纷解决机制的重要途径之一,在未来的工作中必将延伸出更为广阔的天地,有了好的制度,我们不但要遵守而且要不断的完善和健全。做为一名诉前调解法官,在实践工作中我切实的感受到其中的苦与乐,看着当事人从进来时的苦脸、怒脸变成了温和的笑脸、甜脸,再辛苦也值得了。展望未来,最高院的《若干意见》为诉前调解提供了法律依据,诉讼服务中心调解室的成立启动了诉前调解机制,而这项制度的完善和健全也必将打造出一条更好的司法便民之路。

                 (民二庭 李雪娜)
责任编辑:辽宁省新民市人民法院网

地址:辽宁省新民市辽河大街12号 电话:024-27509740 邮编:110300